نسخه عملیاتی برای ماده ۱۵ برنامه هفتم چیست؟

کار و درآمد: کارشناسان پیشنهاد می کنند با حرکت به سوی پلت فرم قراردادهای میدانی چابک، آئین نامه ماده 15 از بن بست اجرائی بیرون برود.

به گزارش کار و درآمد به نقل از مهر، تأخیر در تدوین و اجرای آیین نامه اجرایی ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم، به یکی از موانع ساختاری و مزمن در راه توسعه پروژه های زیربنایی صنعت نفت و گاز کشور تبدیل گشته است. این تأخیر نه تنها فرایندهای سرمایه گذاری بلند مدت را با ابهامات قانونی مواجه کرده، بلکه چالش های جدی در هماهنگی نهادی میان سازمان برنامه وبودجه، وزارت نفت و سایر ارکان دولت ایجاد نموده است. این گزارش تحلیلی به بررسی ابعاد حقوقی، ساختاری و اقتصادی این مسئله و ارایه راهکارهای مشخص برای خروج از بن بست فعلی می پردازد.
ماده ۱۵ که بعنوان یکی از مهم ترین محورهای قانونی برای تسهیل و تسریع در جذب سرمایه گذاری داخلی و خارجی در قسمت بالادستی و میان دستی انرژی تعریف شده است، حامل ظرفیتهای قابل توجهی برای آزادسازی سازوکارهای قراردادی و سرمایه گذاری بود. در عین حال، عدم تصویب بموقع و شفاف آیین نامه اجرایی این ماده، آنرا به یک ابزار بالقوه ناکارآمد تبدیل نموده است.
در نظام حقوقی ایران، قوانین مادر اغلب نیازمند چارچوب های اجرایی دقیق برای تبدیل شدن به مکانیزم های عملیاتی هستند. ماده ۱۵ نیز از این قاعده مستثنی نیست. نبود این آیین نامه، منجر به اتکا بر مقررات عام و گاه متضاد گذشته شده است که سازگاری آنها با مفاد آن مبهم است. این وضعیت، در محیطی که نیازمند ثبات مقررات و پیشبینی پذیری بالا برای جذب سرمایه گذاری های عظیم و بلند مدت نفتی است، نتایج منفی ساختاری به همراه داشته است. تحلیل وضعیت فعلی نشان داده است که مشکل اصلی نه در متن قانون، بلکه در فرایند ناقص تبدیل اراده قانون گذار به دستورالعمل اجرایی کارآمد نهفته است.

فلسفه ماده ۱۵ و جایگاه آیین نامه اجرایی

ماده ۱۵ قانون برنامه به طور عمده با هدف رفع موانع ساختاری و بروکراتیک در راه اجرای پروژه های توسعه ای صنعت نفت، بخصوص در عرصه میادین مشترک و توسعه ظرفیتهای تولید، تدوین شد. فلسفه محوری این ماده، تمرکززدایی از تصمیم گیری های اجرایی و فراهم آوردن امکان انعطاف پذیری بیشتر در مدلهای قراردادی بود تا بتواند پاسخگوی پیچیدگی های فنی و مالی پروژه های انرژی مدرن باشد.

جایگاه حقوقی آیین نامه:

آئین نامه های اجرایی نقشی حیاتی در «قانون مندی» و «عملیاتی سازی» قوانین ایفا می کنند. یک قانون، در غیاب آیین نامه، معمولا فاقد سازوکارهای دقیق برای تعیین حدود اختیارات، رویه های اجرائی، مکانیسم های نظارت و نحوه انطباق با سایر قوانین بالادستی است. در مورد ماده ۱۵، آیین نامه اجرایی قرار بود نقش محوری در تعریف دقیق چارچوب اختیارات وزارت نفت در انعقاد قراردادها، مشخص کردن سقف های مالی، تعیین فرآیندهای مناقصه یا ترک مناقصه (در صورت لزوم) و مهم تر از همه، تعریف نحوه تعامل با سازمان برنامه وبودجه برای تامین مالی و اختصاص منابع، ایفا کند.
تأخیر در تصویب این آیین نامه به این معناست که ماده ۱۵ در عمل در «وضعیت معلق» باقیمانده است. نهادهای اجرایی یا به قوانین قدیمی تر (مانند قانون محاسبات عمومی یا قوانین بالادستی سابق در مورد قراردادهای نفتی) استناد می کنند که اکثرا با روح ماده ۱۵ ناسازگارند، یا در یک وضعیت «انتظار حقوقی» به سر می برند که مانع از آغاز پروژه هایی است که نیازمند قطعیت رویه های قراردادی هستند. این ابهام حقوقی، ریسک سرمایه گذاری را بشدت افزایش داده و سرمایه گذاران را بسمت انتظار برای شفافیت کامل سوق می دهد.

نقش و اختیارات سازمان برنامه وبودجه، وزارت نفت و هیات وزیران در فرایند تدوین و تصویب

فرآیند تدوین و تصویب آیین نامه های اجرایی کلیدی در ایران، یک فرایند چندوجهی و متمرکز است که مستلزم هماهنگی میان چندین نهاد قدرتمند است. در مورد آیین نامه ماده ۱۵، سه بازیگر اصلی نقش محوری دارند که عدم هماهنگی میان آنها، در عمل به یک «برزخ اداری» منجر گردیده است.

۱. وزارت نفت (به عنوان متولی فنی و اجرایی):

وزارت نفت، بعنوان نهاد اصلی متأثر از این ماده، مسئول تهیه پیشنویس اولیه و ارایه مدلهای فنی و حقوقی متناسب با نیازهای صنعت است. این وزارت خانه معمولا به دنبال کسب حداکثر انعطاف پذیری در مدلهای قراردادی (مانند IPCهای پیشرفته تر) است تا بتواند جذابیت موردنیاز برای جذب سرمایه را فراهم آورد. چالش این بخش، در تمایل به تعریف اختیارات گسترده برای خود در عرصه های مالی و قراردادی است که نیازمند موازنه با نهادهای نظارتی است.

۲. سازمان برنامه وبودجه (به عنوان ناظر مالی و اختصاص منابع):

سازمان برنامه وبودجه (که جایگزین سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق شده است)، نقش حیاتی در تضمین انطباق مفاد آیین نامه با سقف های بودجه ای مصوب دولت، اصول مالی کشور و اولویت های توسعه ملی دارد. این سازمان معمولا بر جنبه های «بازگشت سرمایه»، «تعهدات بلند مدت دولت» و نحوه تأثیرگذاری این قراردادها بر تراز مالی کلان کشور تمرکز دارد. اغلب تعارضات اصلی در این مرحله بروز می کند، جایی که وزارت نفت به دنبال چابکی و سازمان برنامه وبودجه به دنبال کنترل دقیق بر تعهدات مالی بلند مدت است.

۳. هیات وزیران (به عنوان مرجع غائی تصویب):

تصویب غائی در سطح هیات وزیران انجام می پذیرد. این مرحله نیازمند توافق کامل میان نهادهای مجری (وزارت نفت) و ناظر مالی (سازمان برنامه وبودجه) است. در محیط سیاسی پیچیده، هرگونه اختلاف نظر اساسی میان دو نهاد فوق، می تواند فرایند تصویب را به تعویق اندازد یا منجر به یک متن مصالحه آمیز شود که کارآیی لازم را ندارد. در موارد گوناگونی، این اختلاف نظرها سبب شده است که آیین نامه به جای تصویب، به «کارگروه های مشترک» ارجاع داده شود که در عمل به معنای توقف موقت است.
این ساختار متمرکز اما پراکنده، منجر به این شده است که تدوین آیین نامه به جای یک فرایند فنی-حقوقی سریع، به یک میدان رقابت نهادی برای تعریف حدود قدرت تبدیل گردد و زمان بندی های توسعه ای پروژه ها را مختل سازد.
تأخیر در تصویب آیین نامه اجرایی ماده ۱۵، مستقیماً به «گلوگاه های زمانی» در صنعت نفت منجر گردیده است. این گلوگاه ها به صورت معمول در مراحل قبل از غائی سازی قرارداد و ورود به مرحله اجرا مشاهده می شوند.

۱. ابهام در سازوکار تامین مالی و نرخ بازگشت سرمایه:

بدون آیین نامه مشخص، شرکت های فعال در توسعه میادین (اعم از داخلی و بین المللی) نمی توانند نسبت به تضمین ها و نرخ بازده داخلی مطمئن باشند. ماده ۱۵ قرار بود سازوکارهایی را تعریف کند که دولت بتواند برمبنای آن، ضمانت های لازم را عرضه نماید. در غیاب این ضمانت ها، بخش مالی پروژه ها قفل می شود. سرمایه گذاران از انعقاد قراردادهای بزرگ بدون تعیین تکلیف واضح در مورد چگونگی بازیافت هزینه ها و سود مورد انتظار خودداری می کنند.

۲. تعارض نهادی در تعریف «سقف تعهدات دولت»:

یکی از مهم ترین دلیلهای تأخیر، اختلاف نظر بر سر این که چه قسمتی از تعهدات مالی در قراردادهای توسعه ای باید مستقیماً توسط دولت یا شرکت ملی نفت تضمین شود و چه بخشی باید از محل درآمد مستقیم میدان تامین گردد، است. سازمان برنامه وبودجه مصر است که سقف تعهدات دولت باید طبق چارچوب های بودجه ای سالانه باشد، در صورتیکه وزارت نفت خواهان تعهدات بلند مدت و خارج از شمول محدودیت های بودجه ای کوتاه مدت است تا بتواند پروژه ها را به شیوه BOOT یا مشابه آن تعریف کند. این تضاد، مانع از امضای قراردادهای بلند مدت می شود.
۳. نمونه های توقف و تعلیق:
هرچند ذکر دقیق پروژه های خاص که منحصراً به سبب تأخیر در این آیین نامه متوقف شده اند دشوار است (زیرا اغلب با مسایل دیگری نیز همزمان می شود)، اما شواهد غیررسمی نشان داده است که چندین مناقصه مهم در قسمت گاز و توسعه میادین مشترک، به سبب عدم قطعیت در چهارچوب قراردادی ماده ۱۵، یا به تعویق افتاده اند یا با قراردادهایی خیلی محافظه کارانه (و کمتر جذاب برای سرمایه گذار) بسته شده اند. این امر به صورت مشخص در پروژه هایی که نیازمند ورود سرمایه گذاری های خارجی برای فناوری های پیشرفته هستند، مشاهده می شود.
به عنوان مثال، پروژه هایی که نیازمند سرمایه گذاری خارجی مستقیم (FDI) هستند، برمبنای مدلهای سنتی، با ریسک بالایی مواجه اند. اگر آیین نامه اجرایی نتواند یک چارچوب حقوقی مستقل و قابل اتکا برای این پروژه ها فراهم آورد، آنها به مدلهای قدیمی تر باز می گردند که اغلب منجر به واگذاری سهم بیشتری از تولید یا درآمد به پیمانکار، بدون بهره مندی کامل از پتانسیل ماده ۱۵ می شود.

پیامدهای اقتصادی، قراردادی و سرمایه گذاری

تأخیر در چهارچوب اجرایی ماده ۱۵، هزینه های قابل اندازه گیری و غیرقابل اندازه گیری مستقیمی بر اقتصاد انرژی کشور تحمیل کرده است.
الف) نتایج اقتصادی: کاهش تولید و افزایش هزینه های سرمایه گذاری
۱. کاهش پتانسیل تولید: مهم ترین پیامد اقتصادی، از دست دادن فرصتهای توسعه ای است. تأخیر در تصمیم گیری غائی (FID) به معنای تأخیر در ورود میادین به فاز تولید است. در میادین مشترک، هر روز تأخیر به معنای از دست رفتن سهم ایران از تولید مخزن است که ارزش دلاری خیلی بالایی دارد.
۲. افزایش هزینه سرمایه گذاری (CAPEX): در وضعیت تورمی و نوسانات نرخ ارز، هرگونه تأخیر در شروع یک پروژه بزرگ عمرانی، منجر به افزایش هزینه های مهندسی، تدارکات و ساخت (EPC) می شود. این تأخیرها به صورت مستقیم بر مبلغ غائی سرمایه گذاری تأثیر منفی می گذارد. ۳. کاهش جذابیت سرمایه گذاری: سرمایه گذاران بزرگ بین المللی به «ثبات و شفافیت رگولاتوری» اهمیت حیاتی می دهند. ابهام در مورد روش اجرای قانون، آنها را به این جمع بندی می رساند که ریسک های جانبی در ایران بالا است، که این امر منجر به افزایش نرخ بازده مورد انتظار و بنابراین، کاهش سودآوری پروژه از دیدگاه ملی می شود.
ب) نتایج قراردادی: تضعیف اهرم مذاکراتی
در فقدان یک چارچوب اجرایی مشخص، وزارت نفت در مذاکرات قراردادی اهرم مذاکراتی خویش را از دست می دهد. پیمانکاران به جای رقابت بر سر بهینه سازی قیمت و فناوری، زمان بیشتری را صرف مذاکره برای تعریف مفاد قراردادی می کنند که اساساً باید در آیین نامه مشخص شده باشد. این امر منجر به قراردادهایی می شود که یا بیش از اندازه محافظه کارانه و پرهزینه برای کشور هستند، یا به سبب عدم کفایت ضمانت ها، قابلیت اجرایی در زمان بروز چالش های آتی را ندارند.
ج) نتایج نظارتی: فرسایش اعتماد نهادی
این تأخیر طولانی مدت نشان دهنده ناکارآمدی در هماهنگی میان قوا و نهادهای ذی ربط دولتی است. این وضعیت اعتماد فعالین اقتصادی به تعهد دولت به اجرای مصوبات قانونی خویش را تضعیف می کند. این فرسایش اعتماد، می تواند حتی در صورت تصویب آیین نامه، برای مدتی طولانی بر فرآیند جذب سرمایه تأثیر بگذارد.

مقایسه کوتاه با تجربه سایر کشورها در چابک سازی مقررات قراردادی انرژی

بسیاری از کشورهای تولیدکننده نفت و گاز، بخصوص در دهه اخیر، با هدف افزایش سهم خود از بازار جهانی و جذب سرمایه، بسمت «چابک سازی چارچوب های قراردادی» حرکت کرده اند. این کشورها معمولا از رویکرد «قانون حداقلی و آیین نامه تفصیلی» پیروی می کنند.
تجربه کشورهای حوزه خلیج فارس و آمریکای لاتین:
در کشورهایی مانند امارات متحده عربی، عربستان سعودی و اخیراً برزیل، فرایند صدور مجوز و انعقاد قراردادهای توسعه میدان بشدت متمرکز بر یک «مدل قراردادی استاندارد» است که توسط نهاد ناظر اصلی (وزارت انرژی یا شرکت ملی نفت) تعریف شده است. نکته کلیدی در این کشورها، تفویض اختیار کافی به نهاد فنی برای اجرای سریع تصمیمات در چهارچوب های مشخص شده توسط دولت مرکزی است.
به عنوان مثال، در مدلهای جدیدی که در عربستان سعودی برای قراردادهای خدمات پیمانکاری تعریف شده است، بااینکه مکانیسم های نظارتی قوی وجود دارد، اما زمان بندی برای رسیدن از مرحله مطالعات اولیه تا FID، به سبب وجود چارچوب های اجرایی از پیش تعریف شده، به حداقل رسیده است. این چارچوب ها، به سرمایه گذار اجازه می دهند که ریسک های قانونی و اداری را در مدل مالی خود لحاظ کرده و تنها بر ریسک های فنی و بازار تمرکز کند.
در مقابل، مدل ایرانی که ماده ۱۵ به دنبال اصلاح آنست، متکی بر یک فرایند طولانی و وابسته به تأییدیه های متوالی نهادهای مختلف (وزارت نفت، سازمان برنامه وبودجه، هیات وزیران) است که در حالت ایده آل نیز زمان بر است و در حالت عدم هماهنگی، منجر به توقف می شود. این مقایسه نشان داده است که چالش ایران بیشتر ریشه در ساختار تصمیم گیری اداری دارد تا محتوای مطلوب قانون.

پیشنهاد کارشناسی مشخص برای تدوین «پلتفرم قراردادهای میدانی چابک»

برای خروج از بن بست موجود و فعال سازی مؤثر ماده ۱۵، پیشنهاد می شود نگاهی مبتنی بر ایجاد یک «پلتفرم قراردادهای میدانی چابک» اتخاذ شود که تمرکز آن بر تفکیک وظایف و تسریع در فرایند تصویب اجرائی است.
۱. منطق حقوقی: تفکیک اختیارات و تثبیت چارچوب مادر
قانون مادر (ماده ۱۵) باید کلیات را تعیین کند، اما آیین نامه اجرایی باید دو بخش اصلی داشته باشد:
الف) بخش عمومی و الزام آور: تعریف مکانیزم های نظارتی سازمان برنامه وبودجه بر کلان پروژه، سقف تعهدات احتمالی دولت (Contingent Liabilities) و معیارهای حسابداری و شفافیت گزارش دهی. این بخش باید ایستا باشد و تغییر آن تنها با تصویب هیات وزیران صورت گیرد.
ب) بخش عملیاتی و فنی (مدل های قراردادی): ارایه مجموعه ای از «الگوهای قراردادی» (Templates) مصوب (شامل مدلهای ریسک پذیری متفاوت)، که وزارت نفت مجاز است با رعایت سقف های بخش (الف)، از آنها برای پروژه های مختلف استفاده نماید. این الگوها باید به نحوی طراحی شوند که احتیاجی به ارجاع مجدد به هیات وزیران برای جزئیات فنی نداشته باشند.
۲. چارچوب نهادی: ایجاد کارگروه دائمی اجرایی ماده ۱۵
به جای اتکا به کارگروه های موقتی که با تغییر دولت ها یا اولویت ها منحل می شوند، باید یک «کارگروه دائمی اجرایی ماده ۱۵» با حضور نمایندگان ارشد وزارت نفت، سازمان برنامه وبودجه و نماینده قوه قضاییه (برای تضمین جنبه های حقوقی) تشکیل گردد. وظیفه این کارگروه، بررسی و تأیید غائی پیشنویس آیین نامه در یک بازه زمانی حداکثر سه ماهه است. اختیارات این کارگروه باید مشخص و محدود به تصویب آیین نامه باشد، نه دخالت در جزئیات فنی پروژه ها.
۳. فرایند تصویب سریع: سیستم «تصویب مشروط»
برای حل مشکل توقف ناشی از انتظار، میتوان مکانیسم «تصویب مشروط» را به کار گرفت. این مکانیسم به این شرح است:
تصویب اولیه: هیات وزیران می تواند آیین نامه را با قید فوریت و مشروط به اعمال تعدیلات فنی حداکثر سه ماهه توسط کارگروه دائمی، تصویب کند. این امر به وزارت نفت اجازه می دهد تا مذاکرات را با حفظ مسیر قراردادی ادامه دهد.
مکانیسم نظارت پسینی: بر پروژه هایی که تحت این شرایط آغاز شده اند، نظارت شدیدتری از جانب سازمان برنامه وبودجه اعمال شود تا اطمینان حاصل شود که اجرای قراردادها از چارچوب های کلان مالی نقض نمی نماید.
۴. نقش بانکها و نهادهای نظارتی در تضمین ها
آئین نامه باید به صورت شفاف سازوکار ارجاع تضمین های لازم به بانک مرکزی و بانکهای توسعه ای داخلی را مشخص نماید. اگر سرمایه گذاری خارجی باشد، باید سازوکار ورود و خروج ارز با هماهنگی بانک مرکزی تثبیت شود. این امر نیازمند تعهد دولت به عدم تغییر قوانین ارزی برای مدت قرارداد است که باید در آیین نامه قید شود.
ماده ۱۵ قانون برنامه به خودی خود یک ابزار مهم برای نوسازی قراردادهای انرژی کشور است، اما غائی سازی آن بشکل آیین نامه اجرائی، به گلوگاه اصلی تبدیل گشته است. این تأخیر نشان دهنده تضاد ساختاری میان دو هدف اساسی سیاستگذاری انرژی: اول، احتیاج به چابکی و جذب سرمایه (هدف وزارت نفت)؛ و دوم، احتیاج به کنترل دقیق بر تعهدات مالی بلند مدت دولت (هدف سازمان برنامه وبودجه).
خروج از این وضعیت، مستلزم یک تصمیم سیاسی در سطح عالی دولت برای پذیرش یک چارچوب توافقی است که در آن، نهاد نظارتی (سازمان برنامه وبودجه) بر اهرم های کلان نظارت داشته باشد و نهاد اجرایی (وزارت نفت) اختیار موردنیاز برای سرعت بخشیدن به اجرای قراردادها در چهارچوب های فنی و مالی مصوب را کسب کند. بدون این هماهنگی نهادی و تعریف یک «پلتفرم اجرایی چابک»، پتانسیل ماده ۱۵ بازهم در حد یک تکلیف قانونی معطل مانده باقی خواهد ماند و هزینه های فرصت توسعه منابع انرژی کشور ادامه خواهد یافت. زمان بندی برای تصویب این آیین نامه دیگر یک موضوع اداری نیست، بلکه یک اولویت استراتژیک اقتصادیست. به طور خلاصه در میادین مشترک، هر روز تأخیر به مفهوم از دست رفتن سهم ایران از تولید مخزن است که ارزش دلاری خیلی بالایی دارد. این الگوها باید به نحوی طراحی شوند که احتیاجی به ارجاع مجدد به هیئت وزیران برای جزئیات فنی نداشته باشند. این امر به وزارت نفت اجازه می دهد تا مذاکرات را با حفظ مسیر قراردادی ادامه دهد.

منبع: كار و درآمد

1404/09/24

09:34:37

5.0 / 5

تگهای خبر: اقتصاد , بانك , توسعه , تولید

این پست کار و درآمد مورد قبول شماست؟

(1)

(0)

تازه ترین مطالب مرتبط

نظرات کاربران کار و درآمد در مورد این مطلب

نظر شما در مورد این مطلب

نام:

ایمیل:

نظر:

سوال:

= ۴ بعلاوه ۱